quarta-feira, 13 de abril de 2016

Eleições sem doações empresariais: fim da corrupção ou jogo de faz-de-conta?


Nas eleições municipais deste ano (2016), dentre as diversas mudanças legislativas que entraram em vigor por ocasião da “Reforma Política”, um ponto específico vem causando pânico aos candidatos e partidos políticos: o novo sistema de financiamento de campanhas sem a participação das pessoas jurídicas.

O financiamento político-eleitoral até então vigente no país era misto, ou seja, além dos recursos públicos oriundos do Fundo Partidário[1], era permitida a arrecadação através de doações de pessoas físicas e jurídicas por parte dos candidatos e partidos políticos.

É bem sabido que a Constituição Federal não estabeleceu de forma clara e delimitada acerca da possibilidade ou proibição do financiamento de campanhas e de partidos políticos por pessoas jurídicas, remetendo tal tarefa ao legislador ordinário.

Com efeito, já no plano infraconstitucional, o modelo normativo até então vigente de financiamento de campanhas eleitorais estava disposto na Lei das Eleicoes[2], arts. 23, § 1º, incisos I e II, 24 e 81,caput e § 1º, e na a Lei Orgânica dos Partidos Políticos[3], arts. 31,38, inciso III, e 39, caput e § 5º. Tais dispositivos legais regulamentavam os critérios de doações para pessoas jurídicas e físicas e o uso de recursos próprios pelos candidatos.

No entanto, com o julgamento da Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 4.650[4], impetrada pelo Conselho Federal da Ordem dos Advogados do Brasil, o Colendo Supremo Tribunal Federal entendeu que
“a Constituição da República, a despeito de não ter estabelecido um modelo normativo pré-pronto e cerrado de financiamento de campanhas, forneceu uma moldura que traça limites à discricionariedade legislativa, com a positivação de normas fundamentais (e. G., princípio democrático, o pluralismo político ou a isonomia política), que norteiam o processo político, e que, desse modo, reduzem, em alguma extensão, o espaço de liberdade do legislador ordinário na elaboração de critérios para as doações e contribuições a candidatos e partidos políticos”. (grifei).
Entendendo, pois, ter havido exorbitação dos limites da discricionariedade legislativa ordinária, o STF julgou parcialmente procedente a citada ADI, para assentar apenas e tão somente a inconstitucionalidade parcial sem redução de texto do art. 31 da Lei nº 9.096/95, na parte em que autoriza a realização de doações por pessoas jurídicas a partidos políticos, e pela declaração de inconstitucionalidade das expressões “ou pessoa jurídica”, constante no art. 38, inciso III, e “e jurídicas”, inserta no art. 39, § 5º, todos os preceitos da Lei nº 9.096/95.

Além disso, o art. 81 da Lei nº 9.504/97 que regulamentava as doações realizadas por pessoas jurídicas acabou por ser revogado com a edição da Lei nº 13.165/2015, a chamada “Reforma Política”, sob o malgrado fundamento do barateamento do custo de campanhas.

Com todas as vênias aos hercúleos fundamentos apresentados pelo Relator da ADI nº 4.650, Min. Luiz Fux, compartilho do entendimento adotado pelo Min. Gilmar Mendes que, no voto-vista por ele apresentado, assentou:
A possibilidade do financiamento privado, por pessoas físicas e jurídicas, é decorrência nítida do que disposto no inciso II do art. 17da CF/88. Ao proibir que os partidos políticos recebam recursos de entidade ou governo estrangeiros, a Constituição, evidentemente permite, a contrario sensu, outras formas de financiamento.
E ainda:
A meu ver, a problemática do financiamento de campanha não está no modelo adotado pela legislação brasileira, que permite a doação de pessoas físicas e jurídicas, mas, historicamente, na ausência de políticas institucionais que possibilitem efetivo controle dos recursos arrecadados e dos gastos durante a campanha eleitoral.(grifei)

Mas e então, será que o término do financiamento de campanha por empresas acabará com o abuso do poder econômico e com a corrupção?

Penso que não. Ora, se a corrupção ocorre sempre de forma velada, na surdina e sem testemunhas oculares, não é a doação lícita e oficial de campanha por pessoa jurídica a raiz do problema. A disfunção é decorrente da falta de uma fiscalização mais acurada.

Não é por outro motivo que, no voto-vista apresentado na ADI nº 4.650, o Min. Gilmar Mendes faz um palpite do que ocorrerá nas eleições de 2016:

Tendo em vista que o barateamento do custo de campanhas parece ser ideia ainda longe de ser implementada com alguma efetividade, é possível dizer que a restrição das doações às pessoas físicas acarretará, sem nenhuma dúvida: i) a clandestinidade de doações de pessoas jurídicas, por meio do caixa 2; e ii) estímulo à prática sistemática de crimes de falsidade, com o uso de CPF de “laranjas”.

A bem da verdade, quando a legislação eleitoral delegava à agremiação partidária a fixação do limite de gastos e permitia o financiamento da campanha por pessoas jurídicas, o candidato que primasse pela transparência de seus gastos poderia fazê-la, lançando todas as movimentações financeiras em sua prestação de contas, mesmo que o custo da campanha fosse consideravelmente elevado. Mesmo que pudesse ser imoral, não era ilegal e permitia um controle mais efetivo.

De outra banda, no momento em que a novel legislação fixou expressamente os limites de gastos e proibiu a doação pelas pessoas jurídicas sob o pretexto da redução dos custos das campanhas, foi-se a valiosa possibilidade de lisura na prestação de contas, abrindo-se caminho para a informalidade e ilegalidade.

Isso porque, conquanto não seja mais permitido à pessoa jurídica doar diretamente ao candidato ou partido, nada impede que os dirigentes de pessoas jurídicas que são, obviamente, pessoas físicas, façam doações para candidatos e partidos políticos, repassando-lhes parte dos lucros recebidos das empresas impedidas.

Mesmo sob o manto da Lei eleitoral, é certo que tal prática permitiria, em última análise, a doação de pessoas jurídicas, porém de modo informal e sem possibilidade de fiscalização da Justiça Eleitoral, considerando que, no bojo do processo de prestação de contas apenas constará o nome da pessoa física e o destinatário dos recursos, sem qualquer informação sobre a operação anterior, havida entre pessoa jurídica e pessoa física dirigente da empresa.

E o Min. Gilmar Mendes, no voto-vista da ADI nº 4.650, vai além:
[...] a exclusão das pessoas jurídicas, sem que se pense, sistematicamente, em reforma do sistema eleitoral e no fortalecimento das instituições de fiscalização (Justiça Eleitoral e Ministério Público Eleitoral), criará um sofisticado doador, genuinamente brasileiro: o “doador laranja”. Aconteceria o que alguns já captaram: uma corrida de partidos que engordaram seus cofres por meio da prática de corrupção em busca de CPF de milhões de brasileiros que lhes serviriam a lavar o dinheiro furtado dos cofres públicos, bem como para tentarem perpetuar-se no poder. (grifei)
Aliás, partindo-se da premissa de que o alto custo de uma campanha eleitoral é uma questão sistemática e cultural, e que a corrupção ativa (candidato) só existe em razão da corrupção passiva (eleitor), uma simples proibição legal, desacompanhada de uma carga educativa e sem uma fiscalização austera e penalização severa, apenas evidencia, com a devida vênia, um jogo de faz-de-conta.

Se o custo de uma campanha não muda como um toque-de-mágica e se a cada eleição este custo aumenta, as novas imposições legais terão realmente a eficácia esperada ou este cenário incitará os candidatos a buscar alternativas à margem da legislação eleitoral?

A única certeza é que estamos adentrando em um cenário de incertezas. Se os custos continuarem os mesmos, tendo sido cortado apenas os financiadores das campanhas, certamente esta equação chegará à Justiça Eleitoral para solução, em milhares de representações eleitorais pelo Art. 30-A da Lei nº 9.504/97.

[1] O Fundo Especial de Assistência Financeira aos Partidos Políticos, denominado Fundo Partidário, é constituído por dotações orçamentárias da União, multas, penalidades, doações e outros recursos financeiros que lhes forem atribuídos por lei.

Por Pierre Vanderlinde

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